نویسنده: انجنیر اجمل دانش ”کلکانی“

بخش نخست:

نظام اداری متمرکز

تعریف تمرکز اداری:

تمرکز اداری یک نوع سیستم سازمانی و اداری است که در آن قوه مرکزی یعنی وزارت خانهها و مقامات عالیه اداری که معمولاً مقر آنها در پایتخت است. عهده دار و مسئوول امور ولایات و شهر ها هستند و آنها را به وسیله ماموران تابعه خود اداره میکنند. به بیان دیگر، نحوه توزیع قدرت در داخل دولت متمرکز به گونه ایست که کلیه اختیارات و صلاحیتهای سیاسی و اجرایی در اختیار دولت مرکزی قرار دارد و دیگر واحدهای اداری از آزادی عمل و اختیار تصمیمگیری برخوردار نیستند. زیرا با جمع شدن حق تصمیمگیری در مورد کلیه امور مهم و اساسی در دست دولت، هم قدرت سیاسی و هم قدرت اجرایی در یک نقطه متمرکز می شود.

به این ترتیب مهمترین ویژگی سیستم اداری متمرکز، جمع شدن صلاحیتها و اختیارات در تمام عرصه ها از قبیل وضع و اجرای قوانین و مقررات، امور سازمانی، امور استخدامی و اداره امور مالی و چه بسا امور محلی کشور در دست قدرت مرکزی است. که موجب تحمیل استیلا و برتری دولت بر قدرتهای محلی و نهادهای فرعی و نیز قدرتمند شدن دولت مرکزی به لحاظ سیاسی و تسلط پایتخت بر تمام نواحی دولت می گردد.

منظور از تمرکز این نیست که تمام قدرت در دست یک نفر یا یک هیآت متمرکز شود بلکه منظور از آن این است که تمام مظاهر و جلوه های قدرت اداری در حوزه یک مقام اداری خلاصه شود و اشخاص و هیآت های متعدد دیگر در پایتخت و ولایات با او همکاری نمایند و ارتباط آن ها با همدیگر رابطه تبعیت و اطاعت باشد. این نوع رابطه در بحث عناصر تمرکز اداری توضیح داده می شود.

برخی از دانشمندان می گویند تمرکز در دولت، در ابتدا در قلمرو سیاسی پدید آمده است زیرا در ابتدا صلاحیتها و تصمیمات سیاسی در دست یک قدرت در داخل دولت متمرکز شده است و این یک پدیده طبیعی است که با پیدایش دولت ها توآم بوده است. سپس در تحولات بعدی، تمرکز در قلمرو اقتصادی ظهور یافته و دولت بر تمام انواع فعالیت های های اقتصادی نظارت پیدا کرده است و در قبال مالیاتی که اخذ می کرده، کمک های لازم را نیز به برنامه های مختلف ارائه می کرده است و در مرحله سوم تمرکز در عرصه اداری پدید آمده است؛ که فعلاً مورد بحث ما میباشد.

مبحث اول:

ارکان تمرکز اداری:

تمرکز اداری از عناصر مختلف فراهم می آید که همه آنها را می توان در دو عنصر خلاصه کرد. یکی تمرکز قدرت در دست اداره مرکزی و دیگری سلسله مراتب یا رابطه اطاعت اداری.

الف – تمرکز قدرت اداری در قبضه حکومت مرکزی:

در نظام متمرکز اداری اختیار تصمیم گیری و فیصله نهایی در همه امور اداری مربوط به اداره مرکزی یعنی مقامات یعنی مقامات قوه مجریه در مراتب بالای اداری در مرکز و کارمندان آنان در شعبهها و محلات است. درین نظام کارمندان قدرت مرکزی در پایتخت، بر همه موسسات و ادارات پراکنده در تمام نقاط کشور نظارت و کنترول دارند و شوراهای محلی منتخب با شوراهای موسسات مستقل که بر امور عمومی نظارت داشته باشند، در این نظام جایگاهی ندارند.

روشن ترین شکل تمرکز به این صورت تجلی مییابد که تصمیمات نهایی اداری توسط مرکز اتخاذ می گردد و توسط کارمندان آن بدون اختیار و حق بازنگری یا تجدید نظر، اجرا می شود و هم چنین مرکز می تواند به اقتضای مصالح اداره، این تصمیمات را تعدیل یا لغو نماید.

البته با تمرکز منافات ندارد اینکه اداره مرکزی برای اعمال صلاحیتهای خود، از ادارات تابعه خود کمک بگیرد و پاره ای از اختیارات را به آنها واگذار نماید. زیرا در آماده ساختن برخی از تصمیمات اداری، گاهی برخی از کارشناسان نیز اشتراک میورزند یا در اجرای آن، برخی از کارمندان نیز نظارت به عمل می آورند. ولی تا زمانی که وزیر یا رئیس اداری، قوه اجرایی را در انحصار خود دارد و در تصمیم گیریها، منفردانه عمل می کند، نظام مذکور، یک نظام متمرکز خواهد بود.

در این نظام امور ذیل قابل توجه است:

1 - در این نظام کارمندان قدرت مرکزی در پایتخت، بر همه مؤسسات و ادارات پراکنده در تمام نقاط کشور نظارت و کنترول دارند و شوراهای محلی منتخب یا شوراهای مؤسسات مستقل که بر امور عمومی نظارت داشته باشند، در این نظام جایگاهی ندارند.

2 - یکی از مظاهر نظام متمرکز، وحدت شخصیت حقوقی است، بدین معنی که وزارتها و تمام ادارات تابعه از آنها در مرکز و ولایات، در مجموع یک شخصیت حقوقی را تشکیل میدهند که همان شخصیت حقوقی دولت است. دارایی و بودجه آنها همان بودجه و دارایی دولت است ک تمام اعمال آنها به نام دولت انجام می شود و شخصیت حقوقی مستقل یا جداگانه ندارند.

3 - یکی دیگر از مظاهر مهم تمرکز، انحصار استخدام کارمندان عمومی می باشد. زیرا کارمندان با همه کثرت و تعدد، مجموعه افرادی هستند که از حکومت مرکزی تبعیت می نمایند و حتی در انتخاب کارمندان محلی نیز نهادها یا شوراهای محلی نقشی ندارند و نمی توانند بر کار آنان نظارت داشته باشند. همچنین نیروهای مسلح نیز کاملاً در اختیار حکومت مرکزی است و هیچ نهاد یا گروهی در هر سطحی باشد، نمی تواند برای خود و به نام خود، خارج از ارتش، تشکیلات نظامی یا شبه نظامی داشته باشد.

ب – اطاعت اداری یا سلسله مراتب هرمی:

در نظام متمرکز اداری یک نوع سلسله مراتب بین کارمندان حکومت ایجاد می شود به گونه ای که آنان در میان خود به صورت یک نردبان یا یک هرم اداری دیده می شوند. در قاعده این هرم کارمندان کوچک یا پایین رتبه و در مدارج بالاتر، کارمندان عالی رتبه قرار دارند و در قله آن رئیس عالی رتبه است که معمولاً رئیس جمهور در نظام ریاستی و وزیر در نظام پارلمانی است.

مقتضای چنین نظامی برقراری یک نوع سلسله مراتب بین آنان است، بدین ترتیب که کارمندی با یک آمر بلند رتبه مرتبط است و بین آنان رابطه از نوع تبعیت یا رابطه رئیس و مرئوس برقرار میشود، یعنی هر کارمندی رئیسی دارد تا کسی که در قله قرار دارد و او رئیس دیگری بالاتر از خود ندارد. این نوع سلسله مراتب، مبتنی بر رابطه است که در یک طرف آن، تبعیت و اطاعت و در طرف دیگر آن آمریت و ریاست دیده می شود. ( رابطه رئیسی و مرئوسی یا آمر و مامور).

مبحث دوم:

صلاحیت های سلسله مراتبی در اداره:

صلاحیت که رئیس نسبت به کارمندان خود دارد مشتمل بر دو بُعد می باشد: سلطه و صلاحیت رئیس نسبت به شخص کارمند و سلطه و صلاحیت او نسبت به اعمال و تصمیمات او.

صلاحیت و کنترول بر شخص مامور:

سلطه و صلاحیت آمر نسبت به شخص کارمند، مشتمل است بر انتصاب و استخدام، تبدیل، ترفیع و اقدامات تنبیهی در باره او. البته این صلاحیتها یک حق مطلق نیست که روسا بر اساس سلیقه و تمایلات شخصی خود عمل کنند بلکه محدود به شرایط و ضمانت های مندرج در حقوق کارمندان عمومی است گاهی هم این شرایط در قوانین خاص مربوط به کارمندان و یا در قوانین دستگاه های کنترول و تفتش و مقامات مرکزی تصریح شده است.

صلاحیت کنترول بر اعمال مامور:

سلطه و صلاحیت او نسبت به اعمال مامورین بدین معنی است که رئیس نسبت به اعمال آنان در هنگام اجرای وظیفه نظارت دارد. این نظارت به دو قسم است: نظارت قبلی و نظارت بعدی

اقسام نظارت اداری

الف – نظارت قبلی:

نظارت قبلی که گاهی از آن به صلاحیت امر و نهی یا رهنمایی نیز تعبیر می شود به معنی اصدار اوامر و نواهی یا هدایت کتبی و آموزش و یا رهنمایی های عمومی برای کارمندان است. البته رهنمایی های عمومی به عنوان یک قاعده کُلی، الزام آور نیست اما آوامر و هدایات کتبی الزام آور است.

اطاعت از اوامر غیر قانونی رئیس یا آمر مافوق:

اما سوال مهمی که درین رابطه مطرح می شود که میزان اطاعت از اوامر رئیس و آمر مخصوصاً اوامر نامشروع و غیر قانونی او تا چی حد است؟

این سوال در حقوق عمومی و در استخدام عمومی به طور خاص مورد بحث جدی بوده و تنها به حقوق اداری هم مربوط نمی شود. بلکه در شاخه های دیگر حقوق مثل حقوق اساسی، حقوق جزا، حقوق مدنی و غیره نیز مطرح است. اما به عنوان یک قاعده کلی باید گفت: مامور مکلف است به اوامر رئیس احترام بگذارد و در صورتیکه مشروع و قانونی باشد ملزم به اطاعت است و در صورت تخطی و اخلال امر رئیس، مرتکب جرم اداری یعنی نافرمانی از امر رئیس شده است.

بحث اطاعت از امر رئیس تنها محدود به نظام تمرکز اداری نمی شود بلکه در سیستم عدم تمرکز نیز جریان دارد. چون اطاعت چیزی است که به موجب قوانین وظیفه عمومی، بر هر کارمندی در هر موقعیت که باشد، چه در نظام متمرکز یا نظام غیرمتمرکز، لازم و ضروری است.

البته باید گفت اطاعت از مافوق هرگز بدین معنی نیست که مامور از شخصیت او تجرید نماید بلکه او را در صورت که به نظر و اندیشه اش اطمینان و اعتماد داشته باشد، در برابر رئیس تشویق هم می کند و لذا محکمه اداری مصر در رائ مشهورش می گوید:

هیچ سرزنش یا نکوهش بر کارمند یا مامور اداره نیست در صورتی که او اعتماد بر نفس و به درستی نظرش اطمینان داشته باشد، در اظهار نظرش شجاع و در برابر رئیس اش صریح و بدور از ریا کاری باشد،حیثیت و وقار، حدود ادب و احترام و سلوک نیک در برابر رئیس را رعایت نماید.

زیرا صراحت در اظهار نظر چون متضمن مصلحت عمومی است، امر نیک و مطلوب می باشد و باعث میگردد که مصلحت عمومی در پیچ و خم ریا و رفتار های تصنعی و یا ترس و زبونی تضییع نشود. همچنین هیچ اشکالی ندارد که کارمند در یک مسئله، دیدگاه مشخص داشته باشد و از آن دفاع کند و برای قناعت دادن رئیس اش برای پذیرفتن آن دیدگاه تلاش نماید. البته مشروط به اینکه این کار به حسن نیت و در راه مصلحت عمومی انجام دهد.

درین که یک مامور با رئیس اش اختلاف نظر و تفاوت دیدگاه داشته باشد، کار خلاف نیست. زیرا حقیقت همیشه مولود اختلاف نظر است. حقیقت روشن نمی گردد مگر اینکه دلیل به دلیل و برهان با برهان مورد بحث و منافشه صورت گیرد. البته مامور حق ندارد با رائ نهایی رئیس مخالفت کند یا در راه اجرای آن مانع ایجاد نماید و این در حالت است که موضوع از مرحله بحث گذشته و در مرحله تطبیق و اجرا رسیده و اطاعت، لازم شده باشد. آنچه گفته شد در باره اوامر مشروع و قانونی رئیس است. اما در مورد اوامر نامشروع و غیر قانونی رئیس بین دانشمندان حقوق اختلاف نظر جدی وجود دارد که ذیل سه نظریه را به اختصار یاد آوری می کنیم:

ادامه دارد..........

نقدی بر دوگانگی تاریخ نویسان در مورد امیر حبیب الله کلکانی...